經(jīng)過十余年的發(fā)展，我國政府引導基金在推動各地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革以及科創(chuàng)類企業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展等方面，發(fā)揮了重要的作用。清科研究中心近期發(fā)布《2019年中國政府引導基金發(fā)展研究報告》顯示，截至2019年上半年，國內(nèi)共設(shè)立1686只政府引導基金，基金目標規(guī)模總額為10.12萬億元，已到位資金規(guī)模為4.13萬億元。
報告顯示，2018年國內(nèi)政府引導基金設(shè)立數(shù)量為151只，同比下降41.5%；2019年上半年，政府引導基金設(shè)立數(shù)量為50只，同比下降49.5%，已連續(xù)三年呈現(xiàn)下降趨勢。在經(jīng)歷了2015年至2016年的高速增長期后，各地方政府引導基金已基本設(shè)立完畢，政府引導基金設(shè)立步伐放緩，一些早期設(shè)立的政府引導基金已進入投資高峰期或退出期。但同時，引導金的募資壓力在當前市場環(huán)境下也日益嚴峻。
就基金規(guī)模而言，政府引導基金市場的頭部效應(yīng)同樣顯著。規(guī)模超過100億元的233只基金目標規(guī)模達到8.31萬億元，即13.8%政府引導基金目標總規(guī)模占比超過市場80%，而超八成的政府引導基金的規(guī)模集中在100億元以內(nèi)，占比僅不足兩成。一般而言，政府引導基金的級別與基金目標規(guī)模有著較強的正相關(guān)關(guān)系，基金級別越高，往往所設(shè)立的目標規(guī)模越大。根據(jù)行政級別的不同，政府引導基金目標規(guī)模從高到低依次為：國家級、省級、地市級、區(qū)縣級。截至2019年上半年，國家級引導金平均規(guī)模達637.44億元；省級引導金平均值101.57億元，而地市級和區(qū)縣級級分別為39.92億元和26.33億元。
值得注意的是，截至2019年上半年，已設(shè)立的政府引導基金中披露財政出資金額或出資比例的基金共839只，總目標規(guī)模達到4.33萬億元，其中財政出資金額達1.35萬億元，財政出資金額占比31.2%。從歷史來看，我國早期設(shè)立的政府引導基金多為財政全部出資，后期通過在引導基金層面引入社會資本，或通過搭建多級母子基金架構(gòu)，政府引導基金社會資本杠桿放大效應(yīng)日漸提升。另外，就財政資金的杠桿效應(yīng)而言，相對國家級政府引導基金而言，地方各級政府引導基金在引入社會資本上優(yōu)勢相對欠缺，水平也參差不齊，基金杠桿效應(yīng)相對低于國家級引導金。
按政府引導基金級別來看，截至2019年上半年，國內(nèi)共設(shè)立29只國家級政府引導基金，基金目標規(guī)?？傤~為1.85萬億元，已到位資金規(guī)模為1.03萬億元。隨著我國政府引導基金逐步進入投資后期、退出期，其政策引導效應(yīng)日漸顯現(xiàn)。國家級政府引導基金在促進集成電路等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中小企業(yè)發(fā)展、科技成果轉(zhuǎn)化等方面都發(fā)揮了重要的引導作用，帶動更多社會資本投入以上領(lǐng)域，共同促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革以及中小企業(yè)發(fā)展。
報告指出，整體來看，在政府引導基金跨越式發(fā)展的同時，引導金的設(shè)立及募資也逐漸展露出來一些潛在的問題：首先，統(tǒng)籌規(guī)劃不足，基金盲目設(shè)立，降低財政資金使用效率；其次，過分強調(diào)基金資金放大效應(yīng)，社會出資難到位，引導金募資困難較大；此外，基金定位不清導致實際運作與規(guī)劃方向偏離較大。
針對以上引導金設(shè)立及募集中存在的問題，清科研究中心建議，首先，引導金的設(shè)立與發(fā)展應(yīng)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，充分評估當?shù)亟?jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特點，確定合適的基金規(guī)模與產(chǎn)業(yè)支持方向，量力而為。其次，針對返投比例過高問題，一方面，各地政府在引導基金的規(guī)劃中，應(yīng)結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟發(fā)展水平制定合適的返投比例，并靈活設(shè)置返投比例的計算標準。另一方面，可在區(qū)域內(nèi)搭建政府引導基金合作聯(lián)盟，將政府引導基金的投資地域限制模糊化，放大到合作區(qū)域內(nèi)的其他省市。